Primeiramente, há que se perquirir se, caso seja a propriedade da União,
admite-se a ocupação do referido imóvel.
Nesse passo, a ocupação de imóvel da União é tratada no artigo 127 do
Decreto-Lei 9.760, de 1946, e artigo 7º da Lei 9636, de 1998, com alterações da
Lei 11.481, de 2007.
Assim dispõe o Decreto-Lei 9.760/46 sobre a ocupação:
“CAPÍTULO VI
Da Ocupação
Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título
outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação.
Art. 128. Para cobrança da taxa, a SPU fará a inscrição dos ocupantes,
ex officio, ou à vista da declaração destes, notificando-os para requererem,
dentro do prazo de cento e oitenta dias, o seu cadastramento. (Redação dada
pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 1º A falta de inscrição não isenta o ocupante da obrigação do
pagamento da taxa, devida desde o início da ocupação. (Redação dada pela Lei nº
9.636, de 1998)
§ 2º A notificação de que trata este artigo será feita por edital
afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional, publicado no Diário
Oficial da União, e mediante aviso publicado três vezes, durante o período de
convocação, nos dois jornais de maior veiculação local. (Incluído pela Lei nº
9.636, de 1998)
§ 3º Expirado o prazo da notificação, a União imitir-se-á sumariamente
na posse do imóvel cujo ocupante não tenha atendido à notificação, ou cujo
posseiro não tenha preenchido as condições para obter a sua inscrição, sem
prejuízo da cobrança das taxas, quando for o caso, devidas no valor
correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do
terreno, por ano ou fração. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
Art. 131. A inscrição e o pagamento da taxa de ocupação, não importam,
em absoluto, no reconhecimento, pela União, de qualquer direito de propriedade
do ocupante sobre o terreno ou ao seu aforamento, salvo
no caso previsto no item 4 do artigo 105.
Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno,
imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação,
observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.
§ 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas,
pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por este for julgada de boa fé a
ocupação.
§ 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe
recurso para o C.T.U., no prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao
ocupante.
§ 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juízo pelo S.P.U.,
desde que a parte interessada não se proponha a recebê-lo. “
A Lei 9636, de 1998, com alterações da Lei 11.481, de 2007, reza o
seguinte sobre a ocupação:
“Da Inscrição da Ocupação
(Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 7º A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da
União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe
o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento,
outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade,
e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei
nº 11.481, de 2007).
§1º É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo
aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481,
de 2007)
§ 2º A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos
de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial
de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal
que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se
tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos
Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº
11.481, de 2007)
§ 3º A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou
de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria
do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela
Lei nº 11.481, de 2007).
§ 4º Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável
no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e
cobrança de receitas patrimoniais. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).
§ 5º As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas,
serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o deste artigo para efeito de
cobrança de receitas patrimoniais dos respectivos responsáveis, não incidindo,
em nenhum caso, a multa de que trata o § 5o do art. 3o do Decreto-Lei no 2.398,
de 21 de dezembro de 1987. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).
§ 6º Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da
ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo
administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade
previstas no art. 47 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 7º Para efeito de regularização das ocupações ocorridas até 27 de
abril de 2006 nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União, as
transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no
cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas
patrimoniais dos respectivos responsáveis, não dependendo do prévio
recolhimento do laudêmio. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 8º Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes,
serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no
9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.
Art. 9º É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 27 de abril de 2006; (Redação dada pela Lei nº
11.481, de 2007)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a
integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de
preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e
de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse
social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por
comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das
áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os
casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481,
de 2007)
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo
com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do
imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União
indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por
cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de
ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem
prejuízo das demais sanções cabíveis.”
Apresentados os dispositivos legais sobre a ocupação de imóvel da União,
passa-se a tecer algumas considerações. Veja-se.
Sabe-se que a inscrição de ocupação é ato administrativo precário,
resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno
pelo ocupante, nos termos de regulamento, outorgada pela Administração depois
de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual
da taxa de ocupação.
Como é analisada a conveniência e oportunidade, deve-se ponderar outra
hipótese, como de alienação do imóvel, entre outras possibilidades, desde que
obedecidos os requisitos legais, e desde que a União, evidentemente, seja
proprietária do imóvel.
Vale dizer, deve-se avaliar a conveniência e oportunidade da ocupação,
desde que obedecidos os requisitos legais, ou se seria melhor realizar outro
negócio jurídico, por ser mais benéfico à União, uma vez que o patrimônio
público é indisponível. Nesse último caso, deve haver Parecer prévio do órgão
de Assessoramento Jurídico da União, que no caso é a Advocacia-Geral da União
(AGU).
Em relação à ocupação, tem-se exigido o título aquisitivo como condição.
Nada obstante, há casos em que vale a fé pública da Administração, segundo a
presunção de legalidade de que se revestem seus atos, de modo que a afirmação
da Administração sobre a ocupação tem, em casos específicos, o condão de suprir
a falta referida.
De outro lado, entende-se que a inscrição da ocupação, conforme reza o
artigo 7º, caput, da Lei
9636, de 1998, pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante.
Destarte, primeiramente deve haver um parecer técnico que determine o que
de fato está ocorrendo no imóvel, antes da análise jurídica.
Outrossim, salvo melhor juízo, não se entende que o mero “animus” de posse
serve para caracterizar o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante.
Em sendo o imóvel da União, para efeito de inscrição de ocupação pelo
particular, atendidos os demais requisitos legais, deve-se verificar se há o
efetivo aproveitamento do terreno, não valendo apenas o “animus” da posse.
Caso haja o efetivo aproveitamento, não bastando o animus da posse, deve-se verificar se há
conveniência e oportunidade na referida ocupação.
Em seguida, deve a Administração observar se não seria mais interessante
realizar outro negócio jurídico com o bem, como por exemplo, a alienação do
mesmo – uma vez que o interesse público é indisponível, e, evidentemente,
deve-se observar o princípio da impessoalidade. Logo, a alienação seria forma
que poderia, em tese, prestigiar o interesse público, pois não beneficiaria
ninguém especificamente.
Poder-se-ia, ainda, verificar se há interesse da Administração na
utilização pública do bem.
Caso o bem seja de fato da União, e não sejam atendidas as outras opções
constantes dos itens anteriores, devendo haver fundamentação, em razão da indisponibilidade
dos bens públicos, deve-se verificar se estão presentes os requisitos para a
inscrição da ocupação, conforme exposto acima, caso em que deve se basear em
análise técnica sobre o aproveitamento do terreno (como a existência de
benfeitorias, por exemplo).
Nesse último caso, observado tudo o que foi exposto acima quanto à
fundamentação do ato, deve-se proceder à inscrição da ocupação e cobrança dos
valores devidos, em caso de se inscrever a ocupação em imóvel da União.
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